陈欣 | 美国高铁的利益博弈

2021年6月7日 13:39
來源:香港奇点财经特约专栏作者 陈欣

奇点财经推送于6月7日

美国在高铁建设和运营上举步维艰,面临着客运铁路格局不佳、党争不断、地方政府打小算盘、建设周期冗长、国有运营低效、成本居高不下等严重问题。主要原因是美国当前体制已形成既得利益的分割,高铁带来的正面溢出效应无法形成利益回流的闭环。

十三五期间,中国投入巨额资金加速建设高铁。截至2020年末,中国高铁运营里程达到3.8万公里,提前建成了“四纵四横”高铁网,下一步目标是完成“八纵八横”高铁网。

面对中国近年来在基础设施建设方面的成就,美国也意识到其落后的状态。美国仅有一条700多公里的阿西乐特快(Acela Express)能勉强被称为高铁,但大多数情况下平均时速仅略高于100公里。拜登多次表示美国需要在高铁上缩小与中国的差距。在 2021年3月31日拜登政府提出的2.3万亿美元《美国就业计划》中,有800亿美元专门用来对美国铁路系统进行维修和现代化改造,年均投资100亿美元。这是美国数十年来最大的铁路投资计划,但没有明确提及要新建高铁项目。

5月28日,拜登正式向国会提出了支出总额高达6万亿美元的2022财年联邦政府财政预算。然而,其中相关基础设施建设资金大幅缩水。《美国就业计划》的支出减少为2.2万亿美元,时间则从此前的八年被延长至十年,其中的交通基础设施建设的年均投资从776亿美元被压缩到600亿美元以下。

为什么美国建高铁总是“雷声大雨点小”?

与中国“全国一盘棋”的理念不同,美国社会面临着一系列庞杂繁复的利益博弈。

历史形成复杂利益格局

美国并非不能进行大规模基建。实际上,美国在19世纪就开始大规模修建铁路网络,在1871到1910年的40年间,平均每年修建铁路八千多公里,1916年最高峰时,美国的铁路正线里程数超过40万公里,接近当时全世界铁路总里程的一半。

历史上美国铁路大基建的背后是与中国当前模式相近的政府支持政策。当时,美国联邦政府和地方政府向私营铁路公司无偿赠予了铁路沿线的大量土地,给予税收优惠,并且发放贷款支持,这导致各铁路公司竞相开展新的线路建设。铁路基础设施的大发展极大地繁荣了当时的美国经济,降低了物流和人流成本,带动了工业发展。

美国早期的法律规定铁路公司必须经营“涉及公共利益”的客运业务,初衷是迫使铁路公司用盈利较好的货运业务来补贴长期亏损的客运业务。然而,私营铁路公司逐步产生的垄断导致政府进行了严格管制,对运价进行限制,并将铁路干线进行分割。再加上客运量逐步向航空和公路转移,导致私营铁路公司亏损巨大、陷入困境。

为解决铁路行业的系统性困难,1970年美国国会通过了《铁路客运服务法案》,提供大量资金改组困境中的铁路公司,并免除了它们提供客运服务的义务。美国政府在1971年5月创立了美国国家铁路客运公司(美铁公司),接管了铁路客运经营权,由国家来给予财政资助和补贴。

与货运铁路公司的博弈

1980年美国又进一步出台Staggers Rail Act解除了对货运铁路的管制,允许铁路公司与客户按照市场供需自由定价签订合约。在美国政府的干预和扶持下,铁路公司不断增加对线路和运输设备的投资,在铁路货运量增加的同时还实现了成本的显著下降,其运输效率已提升至世界各国前列。

2009年11月,巴菲特旗下伯克希尔哈撒韦公司斥资约260亿美元将北美最大的伯灵顿北方铁路公司私有化,之后取得了相当丰厚的回报。这充分说明货运铁路在美国的运输体系中具有相对优势。

然而,在客货分营的架构下,专营客运的美铁公司日子却不好过。在其运营的21,400英里北美铁路客运网络中,75%的所有者是上市公司、地方政府和其它小型企业。由于自己拥有的铁路轨道并不多,美铁每年需要为使用路网支付不菲的费用。

目前美铁公司运营的阿西乐特快采用的是客货共轨模式,需要线路上的货运火车随时停驶让路,严重影响了货运效率。而拥有路网的私营铁路公司主要经营货运,本身对铁路速度的诉求不强,着重于降本提效的利润最大化逻辑,不愿意对现有铁路网进行高速化改造。滞后的路网设施远不能发挥高速列车的性能优势,导致阿西乐特快竞争力不强,亏损严重。

解决这个问题的办法只有建设新的高铁专线,既可以充分发挥高速铁路的优势,还能大幅提升原有路网的货运效率。但这无疑需要美国联邦政府进行跨州层面的协调并投入巨额资金。

美国两党的政治博弈

而在美国,对于高铁建设的态度首先是个政治问题。民主党倾向于高税负、大政府,而共和党却主张低税负、小政府。

因此,美国的民主党总统在任期中往往会提出大规模基建计划,并努力推动高铁项目的建设。比如,克林顿政府为美铁公司提供了升级东北走廊铁路的资金,是2000年阿西乐特快开通的主要推动力。2009年,奥巴马政府在《美国复苏与再投资法案》中投入80亿美元修建或改善铁路,其中的 70亿美元专门用于发展加州、佛州等地的高铁项目。

奥巴马曾雄心勃勃地在国情咨文提出在未来25年中要用高铁连接美国80%的人口,并将其作为实现美国经济复苏的关键之一。为此,奥巴马政府于2011年2月抛出了总额高达530亿美元的六年投资计划,用于推动城际高速铁路网络的建设。此时,拜登正担任美国副总统。然而,占据众议院多数的共和党人进行了强烈反对,认为在联邦赤字高启之时不应在高铁上浪费过多资金,而且即使是部分高铁项目可以建设,大部分资金也应来自于私营部门。最终,该项计划未能获得通过。2011年5月,奥巴马政府仅向高铁项目追加投资20亿美元。

在拜登政府最初提出的2.3万亿美元基础设施建设计划中,民主党计划的资金来源主要是将企业所得税率由21%提高到28%,并提高跨国公司和大型公司缴纳的最低税率。然而,美国两党在基础设施建设的规模和构成,以及资金的来源上存在主要分歧。5月27日共和党提出的基建方案规模为9,280亿美元,仍大幅低于民主党后续提出的1.7万亿美元缩水方案。而且,共和党希望将资金全部用于实体基础设施建设,而非照顾老年人和残障人士等方面的“人力基础设施”,并强烈反对通过提高公司税和高收入个人的所得税来为基建投资买单。

当前,拜登所在的民主党控制着众议院,而共和党在参议院仍具有较强的制衡力,美国两党之间的激烈博弈使得大规模高铁建设提案很难通过。为避免遭到共和党的反对,拜登政府只能弱化基建项目中关于高铁的内容。

与地方政府的博弈

美国的政治体制具有较强的地方性,体现着基于地区分布和利益关系的博弈。美国的高铁建设不仅需要联邦政府的政治决心和资金支持,还离不开州、县等各级地方政府的配合。

对于民主党推动的高铁建设,共和党主导下的各州往往缺乏积极性,甚至还会进行抵制。比如,奥巴马政府为开展高铁项目的州提供了上百亿美元的资金。然而,威斯康辛州、佛罗里达州和俄亥俄州在共和党州长胜选后,都终止了进展中的高铁项目,并退回联邦政府提供的高铁补助。

作为民主党的大本营,加利福尼亚州建设高铁的意愿较强,奥巴马政府专门拨款35亿美元对加州高铁项目进行大力支持,州政府也发行了近100亿美元的专项债券用于高铁建设。但在共和党出身的施瓦辛格担任加州州长期间,高铁项目并没有什么进展。2017年2月,来自共和党的特朗普在担任美国总统后很快就宣布暂停发放对加州铁道公司电气化改造项目的6.47亿美元拨款,对相关的加州高铁项目产生了较大负面影响。在立项11年后,加州于2019年正式宣布放弃将旧金山与洛杉矶两座大城市通过高铁连接的原计划,仅打算完成其中的一小段。背后的原因是“项目花费太多,耗时太长。项目几乎没有监管,透明度不够”,加州高铁项目预计成本从2008年的330亿美元已攀升至2019年的770亿美元,在其缓慢的工程进展下还在持续增加。

2020年9月,美国联邦铁路管理局正式批准了德克萨斯州的高铁项目。该项目全长约386公里,将连接休斯顿和达拉斯两大城市,预计于2027年建成通车。然而,德克萨斯是美国共和党的传统地盘,时至今年初仍有沿线的多个县出面反对高铁的建设。未来德州高铁是否能顺利获得资金并按时完成建设还未可知。

与美铁公司的博弈

美铁公司运营着美国唯一的高铁线路阿西乐特快,是美国少有的国有企业,由联邦政府控股。美铁公司的董事会由美国总统任命,但需要美国参议院确认。在客货分营的架构下,美铁公司无法从货运所得的盈利中弥补客运亏损,但仍被定性为一家营利性公司(for-profit)。然而,公司效率低下,连年亏损。

2020财年,美铁公司从乘客收取的客票等收入约为12亿美元,但运营费用却高达42亿美元,其中员工的工资福利近20亿美元,人均11.4万美元。如此高额的费用主要源于高度工会化的17,500名铁路员工。此外,2019和2020财年美铁公司销售饮料和食物的收入分别仅有1.4亿美元和7700万美元。但据媒体报道,美铁公司由于管理不善,每年在销售饮料和食物上都产生数以亿计的亏损。

面对美铁公司的巨大经营资金缺口,美国各地州政府需要承担数亿美元的运营成本,并提供补贴和资本支持。即使如此,美铁公司2020财年还是亏损了16.8亿美元,比2019财年多了7亿美元。2020财年,美国联邦政府在20亿美元常规拨款的基础上,又额外提供了10亿美元的新冠疫情补贴。

因此,即使是美国政府能够大规模拨款建设跨州高铁网络,享有客运专营权的美铁公司是否能有效承接也是问题。而如果由私营铁路公司负责高铁项目的建设和运营,对于政府是否应该提供高额补贴又会产生较大争议。此外,铁路部门的工会组织是美国民主党的重要票仓,美国政府对高铁的投入和经营也将考虑其利益。

红利无法形成利益回流闭环

一种观点是,美国地广人稀,汽车和汽油的价格便宜导致居民汽车拥有率高,民航业也相当发达,因此并不需要花费巨资发展建设高铁。

这种观点在很多情况下具有其合理性,但并不能解释美国在人口稠密的大城市之间也难以建设清洁、高效的高铁。

高铁项目考验着一个国家统一协调和高效运营的能力。对于高铁这样的高投资、长周期、低回报的基础设施项目,中国得以快速推进的原因是采用了“全国一盘棋”的理念。

比如,中国的地方政府往往将高铁站点设在较为偏远的城市新区,其目的是能最大程度上受益于高铁沿线的土地增值,并愿意投入大量资金与国铁集团合作建设高铁。中国已掌握了高铁的关键技术,本身的基建能力又强,成本相对较低。尽管中国大部分的高铁线路本身产生亏损,但其带来了高铁产业发展、货运铁路效率提升、地方经济发展、温室气体减排等方面的正面溢出效应,中国各级政府都能快速达成共识、投入资源建设高铁。

对比起来,美国高铁面临着客运铁路格局不佳、党争不断、地方政府打小算盘、建设周期冗长、国有运营低效、成本居高不下、私有土地主漫天要价、法律诉讼繁多、航空和公路等受损行业的游说等多方面问题。各级政府投入高铁的巨额资金很可能面临着拖沓的工程进度和不断攀升的预算,最终无法如期落地。

我以为,美国在高铁建设和运营上举步维艰,主要原因是其当前体制已形成既得利益的分割。高铁涉及的利益主体较多,而带来的红利被每个环节瓜分后,无法形成利益回流的闭环。美国当前采用的小政府模式难以平衡涉及高铁的庞杂繁复的利益诉求,美国高铁还没有出现可持续的发展模式。

作者简介:陈欣先生,香港奇点财经特邀专栏作家,现为上海交大上海高级金融学院会计学教授,长期从事会计与资本市场、公司财务及证券投资策略等方面的学术与应用研究,撰写发表了数十篇学术论文和近百篇关于资本市场的分析文章,并曾在世界银行、中国人民大学、中欧国际工商学院、麻省理工学院、奥胡斯大学、上海交通大学安泰经管学院、云南省发改委等机构工作或访问。

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