余华莘 | 分久必合之从分税制回归到全国一盘棋

2021年6月7日 13:27
來源:香港奇点财经专栏作家 余华莘

奇点财经推送于6月7日

作者简介:余华莘,特许金融分析师(CFA),多伦多大学工商管理硕士学位。现为歌斐资产公开市场(香港)高级股票组合投资董事。曾经任职德银(DWS)大中华基金投资经理。历任景顺香港资产管理公司,DWS(HGI)投资公司以及加拿大养老金投资委员会(亚洲)公司的基金经理和投资董事等职位。主要从事大类资产配置策略研究和股票投资组合管理工作,有超过15年大中华区股票投资及行业和公司研究经验。本文仅代表作者观点,与所在公司无关。


【前言】6月4日,财政部、自然资源部、税务总局和人民银行四个部委联合发文。决定将由自然资源部门征收的四项非税收入,即国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金,划转税务部门征收。其中河北、上海等七地自7月1日开始试点,明年1月1日起在全国全面实施这项征管划转工作。

换句话说,这个《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》一出台,河北和内蒙,长三角的上海和浙江,已经被管了起来。

这次财税制度改革是中国财政、经济和行政制度安排上的一个标志性事件。它意味着,开始于朱镕基总理时代的分税制正式结束,财经分配大权重新归中央管辖。要了解中国财税改革每一步的意义,就要回顾历史。

【正文】

一、中央地方分税制的由来

历史上的1978年12月18号,十一届三中全会提出“改革开放“等一系列以经济为主的改革措施。

1980年代,中央政府首先要解决的问题是:价格双轨制。价格双规制是中国经济发展中计划经济走向市场经济的过程中的特殊产物,但由于体制内和体制外的价格不一样,差别可以很大。但一些官员或其亲属,利用权力获得低价的重要物资,倒卖到市场上赚取价差,谋取利益。这些有官方背景的倒买倒卖的投机者,被称为“官倒”。这也是当年事件中学生和民众的重要诉求之一。

因此,1989年11月9日,十三届五中全会通过中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》,提出:“逐步解决生产资料价格双轨制问题,变双轨为单轨即“双轨合一”,确立了市场导向的新的价格改革思路。1990-91年,中国经济不振,体制内外价格差别不大,这个问题就顺势解决了。

1991年,60岁的朱镕基从上海调入北京,出任主管经济的副总理。朱镕基上任之后,即以霹雳手段整顿经济秩序,他采用银行注资周转和政府直接干预的方式,解除了国有企业之间的“三角债”难题,快刀斩乱麻的手法让人耳目一新,随即他亲自兼任中国人民银行行长,对民间融资行为进行严厉打击(当年有个著名的沈太福集资案)。

1993年,中国经济再度出现投资过热,上半年全国固定资产投资增长69%,生产资料价格总指数上涨44.7%。国务院出台“国十六条”紧急“降温”。在这一过程中,中央政府形成了新的改革思路,在决策层看来,中国改革走过了十五年的渐进式增量改革之后,应该进入整体改革的新阶段,经济体制乃是一部配置资源的机器,长期在体制外打“外围战”会带来一系列的问题,因此必须把改革的对象与重点放在体制之内,使之与蓬勃发展中的、市场化的体制外力量形成制度性的匹配。

1993年11月14日,十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出“整体推进,重点突破”的新改革战略。在这一战略的引领之下,吴敬琏教授等提出的整体配套体制改革方案被接纳,中央政府围绕价格、财政和税收三大主题,实施了一系列的重大变革。其主要政策安排包括:

1)建立新的财政税收体制:将沿用多年的财政包干制改造为新的分税制,从而改造中央政府与地方政府的财政及税收关系;

2)启动金融-银行体系的改革:建立在中央政府领导下独立执行货币政策的中央银行体制,推进现有国有专业银行的商业化经营和商业银行的多元化;

3)进行外汇管理体制改革:宣布取消双重汇率制,自1994年的1月1日起,两种汇率实行并轨,实行“以市场供求为基础、单一的有管理浮动汇率”,人民币兑美元的汇率定为8.72元兑1美元,比之前的官方汇率5.7元贬值33%。

4)推进国有企业的改革:建立以股份制改造为目标的现代企业制度;

5)建立新的社会保障制度:实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

上述这些改革政策中,最为引人瞩目的是分税制的提出,它对后来的中国经济格局影响最大,同时,也最具有争议性。

以分税制取代改革开放之前的财政大包干制,目的就是改变中央政府在收入分配上的被动局面。在朱总理看来,中央与地方政府的财权和事权必须进行重新的“合理设置”,否则,宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央政府在改革中行动迟缓,地方则积极试点和力求扩展,那么,加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

1993年7月23日,朱总理在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法。一个多月后,分税制改革的第一个方案出台,中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。

为了说服各省,年届七旬的朱总理在随后的两个多月里,奔波全国,一一说服,其间颇多拉锯、妥协。那段时期的朱镕基压力非常之大,到处都是反对之声。首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省,自谓“不入虎穴,焉得虎子”。朱总理成功地说服了广东省,作为“代价”,他同意将土地出让收入部分归于地方政府,这为日后的“土地财政”埋下伏笔。

分税制的实施成效非常显著,在这项制度执行的第一年,即1994年,中央的财政收入比上一年就猛增200%,占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%,但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。

分税制的推行是中国经济改革史上一个转折性的事件,它带来的最重要的结果,是中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。从1995年到朱镕基退任的2004年,中央财政收入平均占国家财政总收入的52%,但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。

一句话说,1994年的分税制,从本质上调了地方积极性,因为地方政府有了自己的收入,就会积极发展本地经济。因此,当时把税务局分成国税和地税,地税归地方所有。

当然也有更详细的规定,比如还有中央和地方共享税,在核定地方收支数额的基础上,实行中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等。

1997年,中央决定取消福利分房制度。同年11月,时任国务院副总理的朱镕基到深圳调研,并与多名出口企业和房地产企业开展座谈会,当中便有万科的王石。而这次会面也促成了王石一度以房地产顾问的身份奔赴北京各部委参加会议的缘分。彼时,朱镕基坦言,将在未来两年内把住宅行业做成支柱产业。尽管王石等人并未看好这一举措,但是中国的房改经过近20年的波折坎坷,也已进入迫在眉睫的阶段。而通过房改来启动住房消费,拉动内需,是当时中央管理层的共识。

此后的十余年时间,也的确是中国房地产的黄金时期,而放开房地产,卖地收入归地方的所谓“土地财政”也由此诞生。

有了分税制、转移支付和土地财政这三大改革政策,地方政府的积极性被充分刺激起来,加上当时中国的内外部环境不错,于是各种开发区蓬勃发展,各个地方政府的钱袋子也鼓了起来。

但是,慢慢地,各地的发展差别就出来了。2010年以后,长珠三角、北京、一些省会仍然搞得不错,但越来越多的地区,经济越来越不行了。也就是说,如果任由地方发展,就会形成良性和恶性循环。这是体制决定的。没办法。

此后,国家的应对措施是:尽量把一切权力收归中央。

比如,2018年,国税地税重新合并了,改名为税务局,这标志着,1994年开始的,朱镕基总理时代的国地税分开的历史,彻底结束。全部税收征管,由中央政府统一管理。加上,刚刚发布的《通知》与四项政府非税收入划转税务局,地方政府已经几乎没什么财权了。

在这四项非税收入里,卖地收入可是绝对的大头,它的正式名称是“地方政府国有土地使用权出让收入”。它的历史发展与经济贡献很大,比较一下就知道:

1997年,中国房地产行业房地产销售面积为7864.30万平方米,销售收入1407.56亿元;而据《中国土地年鉴1997》第174页:1996年全国国有土地使用权有偿出让情况”,1996年全国有偿出让收入为290.4亿元人民币,以及7.06亿美元。还略少于1995年。其他年份数据:1998年全国土地出让收入为507.7亿元,1999年全国土地出让收入约514亿元,2000年的数据是595亿元

到了2020年,中国地方政府卖地收入是84142亿元,同比增长15.9%。

2021年前4个月,卖地收入是21383亿元,同比增长35%。

那么,这是这项财政收入规模个什么概念呢?

2020年,全国税收收入是13.68万亿元。因此,当年的卖地收入相当于全国税收的60%,这是个巨大的比例和金额,也是地方财政收入最重要的来源。

和卖地收入相比,其他三项都是毛毛雨。比如,2020年,中国矿产资源专项收入是977.54亿元。至于海域使用金、无居民海岛使用金,基本上可以忽略不计。

二、分税制的积极与消极作用

朱镕基总理主导实行的的中央和地方分税制,被著名经济学家张五常总结为“诸侯经济”模式。张五常教授认为,由于地方有了充分的财权,就有发展经济的动力。而各地市县长、书记们利用自己掌握的行政资源,以远比市场机制速度更快、范围更广的方式来调配生产要素,从而促进了经济的快速发展。

但是从2014年开始,“诸侯经济”的制度安排开始逐渐转变为负面影响。2014年1月6号中国证券报刊发了一篇《破除“诸侯经济”格局》的评论文章,指出

“从坏的方面看,这种模式就是广受病垢的各界指责的“诸侯经济”发展模式,为了地方局部利益,他们大搞重复建设,恶性竞争,甚至相互封锁、相互拆台。

大致划分起来,从改革开放之初到次贷危机爆发之前,地方政府主导型的经济增长模式所带来的效果是利大于弊,我国中低档制造业迅速发展起来了,并在世界上占据了优势地位,从而造就了所谓的“中国经济奇迹”。但是,次贷危机爆发之后,这种模式产生好的效果几乎都消失了,而坏的效果则进一步凸显。“

上面这段文字,用通俗的文字表述是:百废待兴时,中国是增量经济,各地方政府的竞争是良性竞争;但到了存量竞争阶段,诸侯经济就是恶性竞争了,好的越来越好,差的越来越差。

曾任教于南京理工大学,后来的《价值》与《董事会》杂志主编、畅销书《奇迹的黄昏》和《中国证券市场批判》的作者袁剑先生在2012年5月31号出版的《大拐点》,则对当时的情况有更透彻的表述:

在《大拐点》中,袁先生提出了五个基本判断:

1)社会反向运动造成整个社会成本上升。什么是“社会的反向运动”呢?这是指当市场和政府把社会压缩到极点的时候,在随后的历史过程中会发生一个反向运动。具体到经济上,则表现为企业成本(包括环保和人力成本)的剧烈上升,以及由此带来的一系列变化。

2)2008年后,中国经济进入泡沫化阶段。显然,当年的“四万亿”让他做出的这个结论。而2013年之后的大众创业、万众创新,以及2014和2015年之后的新常态,这个问题,仍然没有完全消除。

3)全球市场扩张体系终结。美国从奥巴马政府阶段已经表现出了这个苗头,特朗普总统则赤裸裸的逆全球化了,现在是拜登政府。从全球放角度,以中国、印度、东南亚为代表的新兴市场国家,从很大意义上仍然依靠着以欧美发达国家和以美元为主的全球市场和需求是实现经济增长。因此,当美国在地缘政治、经济贸易等方面上转入“自我防守、美国优先”的状态时,在WTO等多边框架下的全球经济共同增长的体系必然终结。

4)资本外逃。在中国,资本外逃一般被理解为违规、违法的资本外流。资本外逃同一般资本外流的重要区别是它的不合法性,但资本外逃和资本外流有时也难以区分。例如,某些资本的流出虽然经过合法手续,但目的是洗钱、鲸吞国有资产,因而应该算作资本外逃。

根据社科院余永定教授在2017年中国经济50人论坛上的讲话,从2014年第二季度到2016年末,中国累计的经常项目顺差为0.73万亿美元,但在外汇储备下降1万亿美元的同时,中国国际投资头寸表上居民对外净资产仅增加了0.9万亿美元。换言之,不到两年的时间,在累计的经常项目顺差和海外净资产增加额之间出现了0.83万亿美元的缺口。从2011年到2016年第三季度,中国累计的经常项目顺差和海外净资产增加额的缺口为1.05万亿美元,而国际收支平衡表上的误差与遗漏累计额是0.6万亿。假设后者代表了可以从国际收支平衡表上发现的这一时期的资本外逃规模,累计的经常项目顺差和海外净资产增加额之间缺口的57%便得到了解释。但剩下的0.45万亿美元,即缺口的43%又应该如何解释呢?

余永定教授的结论是:通过对上述两个缺口的分析可以看出,最近几年资本外逃大概主要通过国际收支平衡表上的金融账户流出的。虽然在国际投资头寸表看不出资本外逃的明显迹象,但有理由怀疑,这种情况在很大程度上是由海外资产存量统计滞后造成的。考虑到还有相当部分资本外逃从一开始就无法通过国际收支平衡表反映出来,应该说,这几年中国资本外逃的情况应该是相当严重的。

5)中央和地方政府的蜜月结束。袁剑先生认为,中央和地方的蜜月从2008年开始就逐渐结束了。张五常所谓的“诸侯经济”,是在特殊时期,中央给予地方不恰当的激励造成的,因而不可持续。而一旦不可持续,中央和地方的蜜月关系会从此结束。

2012年开始的大力反腐、2016年的楼市限购限贷、2018年的国地税合并,极大加剧了这个进程。现在,四项收入又归税务局征收,象征着地方政府已经几乎没有财权了,中央和地方的蜜月,已经彻底结束。

2014年的全民创业,则在一定程度上给予了地方更大的权力,但是否又是中国社会与经济的历史发展大势下的一个短暂权衡的结果呢,有待观察

那么,为什么中央和地方政府的相互关系会是这样一个历史路径呢?

袁剑先生的看法是,中国经济高速增长的秘密在于它通过其独有的政治禀赋压低并转移了各种成本。比如环境成本、劳动力成本、土地成本,并将本应该由政府提供的医疗、教育等公共品的巨大成本推给了沉默和匿名的社会。这样,政府与强势企业的资产负债表就变得靓丽无比了。看中国问题,不能仅仅只看政府与企业这两张资产负债表,还必须看中国社会的资产负债表,看看这张负债表上我们巨大的环境负债、社会信任负债、道德上的负债以及种种无法被统计的负债。我们就能够理解中国经济增长的成本是怎样被转移的,被隐匿的。中国经济增长以及“中国模式”的秘密,可以在这三张资产负债表的对照及关系中找到。有必要强调的是,这些巨大的环境负债,社会信任负债,制度负债,公共品负债,都将成为在未来某一天重创中国奇迹的杀手。

换句话说,袁剑先生强调了社会和文化的因素。他认为杀鸡取卵的经济增长模式对社会信任造成了很大破坏,从而造成社会成本的上升和经济可持续发展的不可持续。由此,他提出要加快“ZZ”改革,袁剑还认为,解决之道是不再是人为地拔高经济增长速度,而是要尽快建立一个经得起衰退冲击的社会结构及政治结构,以免冲击突然从天而降之时,中国社会成为一片废墟。

三、展望中国经济的未来

回顾历史是为了更好的展望未来。既然国家收拢财权已经大功告成,那么未来将会发生什么呢?

在可预见的时间窗口内,未来可能会发生的几件事,如下:

1)一部分一二线城市将抓住最后的窗口期大力卖地。《通知》规定从2021年7月1日才开始在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南试点,因此对于广东、江苏、北京和一些热门省会的城市来说,还有半年的窗口期。地方政府一定会利用好这半年时间和剩下的两次集中卖地,争取多增加收入。

上述七省地里面没有包括:广东(包括广州、深圳),江苏(包括南京、苏州),以及北京、重庆、武汉、长沙、成都、厦门等这些经济重镇和热门城市。由于这些大城市,一年的卖地收入都在几百千亿以上,因此,这些地方政府的领导肯定也利用这半年窗口期,好好卖一把地。

2)地方政府的基建将大幅缩减,同时地方政府公务员的收入将明显减少。眼下,中国的绝大多数城际铁路、高速公路、地铁、大厦、广场之类的基建项目,基本上是靠地方政府的卖地收入在维持和修建。如果这些几百上千亿的卖地收入划归中央,那么必须要在未完工工程不烂尾和向中央申请新工程立项拨款之间做选择,在新的干部责任制下,地方政府概率会不再规划新项目,而是先把手里的做完再说。

比如,2016年京津冀规划了3500公里的城际铁路,投资额可能达到6500亿元,2030年完成。其中,北京至唐山的城际段铁路里程149公里,设8座车站,建设工期4年,总投资449亿元,要求2020年完工。但现在(2021年6月)还在施工中,预计2022年建成。

为了支持项目建设,北京的土地溢价收益的50%,被纳入了轨道交通建设基金。天津、河北也差不多,但它们远不如北京有钱,所以这些建设以北京为主。当时北京的如意算盘是:开通了城际高铁后,附近的地价都会涨,然后继续卖地,继续建设。按现在的财税改革,预计北京完成这段149公里的铁路后,大概不会再有完成3500公里的雄心壮志了。

多少钱办多少事,以后地方政府就是帮中央维持地方经济的机构,一切建设国家说了算,统一由国家来设计,国家来安排。但是地方政府的积极性也不会完全为零,因为若明若暗的分成机制总是有的。只是国家有更大话语权。理论上,地方政府已经完全要看国家的脸色行事。这对地方政府发展经济的积极性,肯定会有较大影响。

热门城市的卖地收入除了搞基建,另一个大头就是给地方政府公务员涨工资,发福利。举个例子,苏州市政府的公积金就比省直属的明显要高,因为江苏要考虑全省,而苏州只需要考虑自己就行了。而苏州市政府有钱,当然可以多发。其实这在全国是普遍现象,富裕城市的市属工作人员,平均收入(包括公积金)都是比较高的、而且不是高一点,而是高很多。比如杭州的街道办,一年收入几十万很平常。以后这些富裕地区的当地地方政府有可能会降低工资,甚至裁员呢。

3)地方政府将鼓励有实力的企业,特别是国企和房企进行旧城改造,并将开拓新的财源。也就是说,已经卖给企业的具有70年产权的地,企业怎么搞是自己的事,地方政府有可能会抽取类似于管理费之类的各种费用,而不是不再搞什么大规模卖地了。

地方政府并将开拓新的财源,比如,各种罚款或城市运营管理费等,比如现在各地很火的智慧城市建设和停车场数字化收费等。假设,一个大城市有200万辆车,收缴和开拓了100万个停车位,每个停车位每天平均收入30元,一年就能收30*365*100万 = 10.95亿。这些虽然相对于卖地收入是毛毛雨,但聊胜于无。关键是这些都是一次性建设,待信息系统?停车位建好之后,每年维护费几乎可以不计妥妥的稳定现金流。

4)热门城市的土地热度与现有的存量房,将越来越贵。这个不意味着,房地产企业就有机会了,因为还得看目具体的房企在一二三四线城市的土地储备比例,以及能否扛过最近这一波行业大整治与监管收紧。不过,热门城市现有的存量房,以及房企在这些城市的土地储备,肯定会越发值钱,尤其是在大通胀的环境下。

5)国家将承担起基建任务并实施积极财政政策。这是必然的,因为国家既然财权都收了上去,为了解决全国就业问题,就要承担更大的责任。因此从这点来看,基建不可能不搞,甚至可能会继续维持和扩大规模。同时,由于地方政府发展经济的积极性总体上降低,就业问题会越发严重,而且全国上千个市县的卖地和经济都由中央统一管理,效率方面是另一个问题。所以,从长期来看,国家的财政支出只能更大,更积极。

最后,四大名著的《三国演义》第一回,这么写到:话说天下大势,分久必合,合久必分。从上个世纪九十年代的分税制,到房地产市场化,再到卖地收入归地方,今天所有财税收入又重归中央回归全国一盘棋的模式,这意味着中国财政治理模式已经发生巨变,中国的经济发展模式已进入了新时代。

谨祝:我的祖国繁荣昌盛、社会和谐稳定、人民安居乐业!

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