餘華莘|分久必合之從分稅制回歸到全國一盤棋

2021年6月7日 08:13
来源:香港奇點財經特邀專欄作者 餘華莘

奇點財經推送於6月7日

作者簡介:餘華莘,特許金融分析師(CFA),多倫多大學工商管理碩士學位。現為歌斐資產公開市場(香港)高級股票組合投資董事。曾經任職德銀(DWS)大中華基金投資經理。历任景順香港資產管理公司,DWS(HGI)投資公司以及加拿大養老金投資委員會(亞洲)公司的基金經理和投資董事等職位。主要從事大類資產配置策略研究和股票投資組合管理工作,有超過15年大中華區股票投資及行業和公司研究經驗。本文僅代表作者觀點,與所在公司無關。


【前言】6月4日,財政部、自然資源部、稅務總局和人民銀行四個部委聯合發文。決定將由自然資源部門徵收的四項非稅收入,即國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金,劃轉稅務部門徵收。其中河北、上海等七地自7月1日開始試點,明年1月1日起在全國全面實施這項徵管劃轉工作。

換句話說,這個《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》一出臺,河北和內蒙,長三角的上海和浙江,已經被管了起來。

這次財稅制度改革是中國財政、經濟和行政制度安排上的一個標志性事件。它意味著,開始於朱鎔基總理時代的分稅制正式結束,財經分配大權重新歸中央管轄。要了解中國財稅改革每一步的意義,就要回顧历史。

【正文】

一、中央地方分稅制的由來

历史上的1978年12月18號,十一屆三中全會提出「改革開放「等一系列以經濟為主的改革措施。

1980年代,中央政府首先要解決的問題是:價格雙軌制。價格雙規制是中國經濟發展中計劃經濟走向市場經濟的過程中的特殊產物,但由於體制內和體制外的價格不一樣,差別可以很大。但一些官員或其親屬,利用權力獲得低價的重要物資,倒賣到市場上賺取價差,謀取利益。這些有官方背景的倒買倒賣的投機者,被稱為「官倒」。這也是當年事件中學生和民眾的重要訴求之一。

因此,1989年11月9日,十三屆五中全會通過中共中央關於進一步治理整頓和深化改革的決定》,提出:「逐步解決生產資料價格雙軌制問題,變雙軌為單軌即「雙軌合一」,確立了市場導向的新的價格改革思路。1990-91年,中國經濟不振,體制內外價格差別不大,這個問題就順勢解決了。

1991年,60歲的朱鎔基從上海調入北京,出任主管經濟的副總理。朱鎔基上任之後,即以霹靂手段整頓經濟秩序,他採用銀行註資周轉和政府直接幹預的方式,解除了國有企業之間的「三角債」難題,快刀斬亂麻的手法讓人耳目一新,隨即他親自兼任中國人民銀行行長,對民間融資行為進行嚴厲打擊(當年有個著名的沈太福集資案)。

1993年,中國經濟再度出現投資過熱,上半年全國固定資產投資增長69%,生產資料價格總指數上漲44.7%。國務院出臺「國十六條」緊急「降溫」。在這一過程中,中央政府形成了新的改革思路,在決策層看來,中國改革走過了十五年的漸進式增量改革之後,應該進入整體改革的新階段,經濟體制乃是一部配置資源的機器,長期在體制外打「外圍戰」會帶來一系列的問題,因此必須把改革的對象與重點放在體制之內,使之與蓬勃發展中的、市場化的體制外力量形成制度性的匹配。

1993年11月14日,十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》,明確提出「整體推進,重點突破」的新改革戰略。在這一戰略的引領之下,吳敬璉教授等提出的整體配套體制改革方案被接納,中央政府圍繞價格、財政和稅收三大主題,實施了一系列的重大變革。其主要政策安排包括:

1)建立新的財政稅收體制:將沿用多年的財政包幹制改造為新的分稅制,從而改造中央政府與地方政府的財政及稅收關系;

2)啓動金融-銀行體系的改革:建立在中央政府領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行體制,推進現有國有專業銀行的商業化經營和商業銀行的多元化;

3)進行外匯管理體制改革:宣布取消雙重匯率制,自1994年的1月1日起,兩種匯率實行並軌,實行「以市場供求為基礎、單一的有管理浮動匯率」,人民幣兌美元的匯率定為8.72元兌1美元,比之前的官方匯率5.7元貶值33%。

4)推進國有企業的改革:建立以股份制改造為目標的現代企業制度;

5)建立新的社會保障制度:實行社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工養老和醫療保險制度。

上述這些改革政策中,最為引人矚目的是分稅制的提出,它對後來的中國經濟格局影嚮最大,同時,也最具有爭議性。

以分稅制取代改革開放之前的財政大包幹制,目的就是改變中央政府在收入分配上的被動局面。在朱總理看來,中央與地方政府的財權和事權必須進行重新的「合理設定」,否則,宏觀調控將缺乏堅實基礎。如果中央政府在改革中行動遲緩,地方則積極試點和力求擴展,那麼,加快改革很容易被理解為自下而上地沖破中央的領導和管理。

1993年7月23日,朱總理在全國財政會議上首次正式提出分稅制的想法。一個多月後,分稅制改革的第一個方案出臺,中央將稅源穩定、稅基廣、易徵收的稅種大部分上劃,消費稅、關稅劃為中央固定收入,企業所得稅按納稅人隸屬關系分別劃歸中央和地方;增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成。

為了說服各省,年屆七旬的朱總理在隨後的兩個多月裡,奔波全國,一一說服,其間頗多拉鋸、妥協。那段時期的朱鎔基壓力非常之大,到處都是反對之聲。首站去的就是在財政大包幹制度下得益最大的廣東省,自謂「不入虎穴,焉得虎子」。朱總理成功地說服了廣東省,作為「代價」,他同意將土地出讓收入部分歸於地方政府,這為日後的「土地財政」埋下伏筆。

分稅制的實施成效非常顯著,在這項制度執行的第一年,即1994年,中央的財政收入比上一年就猛增200%,占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%,但財政支出占全國總支出比例比上年只增加2個百分點。

分稅制的推行是中國經濟改革史上一個轉折性的事件,它帶來的最重要的結果,是中央在經濟權力和利益的分配中重新獲得主動權。從1995年到朱鎔基退任的2004年,中央財政收入平均占國家財政總收入的52%,但財政支出平均只占國家財政總支出的30%。

一句話說,1994年的分稅制,從本質上調了地方積極性,因為地方政府有了自己的收入,就會積極發展本地經濟。因此,當時把稅務局分成國稅和地稅,地稅歸地方所有。

當然也有更詳細的規定,比如還有中央和地方共享稅,在核定地方收支數額的基礎上,實行中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度等。

1997年,中央決定取消福利分房制度。同年11月,時任國務院副總理的朱鎔基到深圳調研,並與多名出口企業和房地產企業開展座談會,當中便有萬科的王石。而這次會面也促成了王石一度以房地產顧問的身份奔赴北京各部委參加會議的緣分。彼時,朱鎔基坦言,將在未來兩年內把住宅行業做成支柱產業。盡管王石等人並未看好這一舉措,但是中國的房改經過近20年的波折坎坷,也已進入迫在眉睫的階段。而通過房改來啓動住房消費,拉動內需,是當時中央管理層的共識。

此後的十餘年時間,也的確是中國房地產的黃金時期,而放開房地產,賣地收入歸地方的所謂「土地財政」也由此誕生。

有了分稅制、轉移支付和土地財政這三大改革政策,地方政府的積極性被充分刺激起來,加上當時中國的內外部環境不錯,於是各種開發區蓬勃發展,各個地方政府的錢袋子也鼓了起來。

但是,慢慢地,各地的發展差別就出來了。2010年以後,長珠三角、北京、一些省會仍然搞得不錯,但越來越多的地區,經濟越來越不行了。也就是說,如果任由地方發展,就會形成良性和惡性循環。這是體制決定的。沒辦法。

此後,國家的應對措施是:盡量把一切權力收歸中央。

比如,2018年,國稅地稅重新合並了,改名為稅務局,這標志著,1994年開始的,朱鎔基總理時代的國地稅分開的历史,徹底結束。全部稅收徵管,由中央政府統一管理。加上,剛剛發布的《通知》與四項政府非稅收入劃轉稅務局,地方政府已經幾乎沒甚麼財權了。

在這四項非稅收入裡,賣地收入可是絕對的大頭,它的正式名稱是「地方政府國有土地使用權出讓收入」。它的历史發展與經濟貢獻很大,比較一下就知道:

1997年,中國房地產行業房地產銷售面積為7864.30萬平方米,銷售收入1407.56億元;而據《中國土地年鑒1997》第174頁:1996年全國國有土地使用權有償出讓情況」,1996年全國有償出讓收入為290.4億元人民幣,以及7.06億美元。還略少於1995年。其他年份數據:1998年全國土地出讓收入為507.7億元,1999年全國土地出讓收入約514億元,2000年的數據是595億元

到了2020年,中國地方政府賣地收入是84142億元,同比增長15.9%。

2021年前4個月,賣地收入是21383億元,同比增長35%。

那麼,這是這項財政收入規糢個甚麼概念呢?

2020年,全國稅收收入是13.68萬億元。因此,當年的賣地收入相當於全國稅收的60%,這是個巨大的比例和金額,也是地方財政收入最重要的來源。

和賣地收入相比,其他三項都是毛毛雨。比如,2020年,中國礦產資源專項收入是977.54億元。至於海域使用金、無居民海島使用金,基本上可以忽略不計。

二、分稅制的積極與消極作用

朱鎔基總理主導實行的的中央和地方分稅制,被著名經濟學家張五常總結為「諸侯經濟」糢式。張五常教授認為,由於地方有了充分的財權,就有發展經濟的動力。而各地市縣長、書記們利用自己掌握的行政資源,以遠比市場機制速度更快、範圍更廣的方式來調配生產要素,從而促進了經濟的快速發展。

但是從2014年開始,「諸侯經濟」的制度安排開始逐漸轉變為負面影嚮。2014年1月6號中國證券報刊發了一篇《破除「諸侯經濟」格局》的評論文章,指出

「從壞的方面看,這種糢式就是廣受病垢的各界指責的「諸侯經濟」發展糢式,為了地方局部利益,他們大搞重複建設,惡性競爭,甚至相互封鎖、相互拆臺。

大致劃分起來,從改革開放之初到次貸危機爆發之前,地方政府主導型的經濟增長糢式所帶來的效果是利大於弊,我國中低檔制造業迅速發展起來了,並在世界上占據了優勢地位,從而造就了所謂的「中國經濟奇跡」。但是,次貸危機爆發之後,這種糢式產生好的效果幾乎都消失了,而壞的效果則進一步凸顯。「

上面這段文字,用通俗的文字表述是:百廢待興時,中國是增量經濟,各地方政府的競爭是良性競爭;但到了存量競爭階段,諸侯經濟就是惡性競爭了,好的越來越好,差的越來越差。

曾任教於南京理工大學,後來的《價值》與《董事會》雜志主編、暢銷書《奇跡的黃昏》和《中國證券市場批判》的作者袁劍先生在2012年5月31號出版的《大拐點》,則對當時的情況有更透徹的表述:

在《大拐點》中,袁先生提出了五個基本判斷:

1)社會反向運動造成整個社會成本上升。甚麼是「社會的反向運動」呢?這是指當市場和政府把社會壓縮到極點的時候,在隨後的历史過程中會發生一個反向運動。具體到經濟上,則表現為企業成本(包括環保和人力成本)的劇烈上升,以及由此帶來的一系列變化。

2)2008年後,中國經濟進入泡沫化階段。顯然,當年的「四萬億」讓他做出的這個結論。而2013年之後的大眾創業、萬眾創新,以及2014和2015年之後的新常態,這個問題,仍然沒有完全消除。

3)全球市場擴張體系終結。美國從奧巴馬政府階段已經表現出了這個苗頭,特朗普總統則赤裸裸的逆全球化了,現在是拜登政府。從全球放角度,以中國、印度、東南亞為代表的新興市場國家,從很大意義上仍然依靠著以歐美發達國家和以美元為主的全球市場和需求是實現經濟增長。因此,當美國在地緣政治、經濟貿易等方面上轉入「自我防守、美國優先」的狀態時,在WTO等多邊框架下的全球經濟共同增長的體系必然終結。

4)資本外逃。在中國,資本外逃一般被理解為違規、違法的資本外流。資本外逃同一般資本外流的重要區別是它的不合法性,但資本外逃和資本外流有時也難以區分。例如,某些資本的流出雖然經過合法手續,但目的是洗錢、鯨吞國有資產,因而應該算作資本外逃。

根據社科院餘永定教授在2017年中國經濟50人討論版上的講話,從2014年第二季度到2016年末,中國累計的經常項目順差為0.73萬億美元,但在外匯儲備下降1萬億美元的同時,中國國際投資頭寸表上居民對外淨資產僅增加了0.9萬億美元。換言之,不到兩年的時間,在累計的經常項目順差和海外淨資產增加額之間出現了0.83萬億美元的缺口。從2011年到2016年第三季度,中國累計的經常項目順差和海外淨資產增加額的缺口為1.05萬億美元,而國際收支平衡表上的誤差與遺漏累計額是0.6萬億。假設後者代表了可以從國際收支平衡表上發現的這一時期的資本外逃規糢,累計的經常項目順差和海外淨資產增加額之間缺口的57%便得到了解釋。但剩下的0.45萬億美元,即缺口的43%又應該如何解釋呢?

餘永定教授的結論是:通過對上述兩個缺口的分析可以看出,最近幾年資本外逃大概主要通過國際收支平衡表上的金融賬戶流出的。雖然在國際投資頭寸表看不出資本外逃的明顯跡象,但有理由懷疑,這種情況在很大程度上是由海外資產存量統計滯後造成的。考慮到還有相當部分資本外逃從一開始就無法通過國際收支平衡表反映出來,應該說,這幾年中國資本外逃的情況應該是相當嚴重的。

5)中央和地方政府的蜜月結束。袁劍先生認為,中央和地方的蜜月從2008年開始就逐漸結束了。張五常所謂的「諸侯經濟」,是在特殊時期,中央給予地方不恰當的激勵造成的,因而不可持續。而一旦不可持續,中央和地方的蜜月關系會從此結束。

2012年開始的大力反腐、2016年的樓市限購限貸、2018年的國地稅合並,極大加劇了這個進程。現在,四項收入又歸稅務局徵收,象徵著地方政府已經幾乎沒有財權了,中央和地方的蜜月,已經徹底結束。

2014年的全民創業,則在一定程度上給予了地方更大的權力,但是否又是中國社會與經濟的历史發展大勢下的一個短暫權衡的結果呢,有待觀察

那麼,為甚麼中央和地方政府的相互關系會是這樣一個历史路徑呢?

袁劍先生的看法是,中國經濟高速增長的祕密在於它通過其獨有的政治稟賦壓低並轉移了各種成本。比如環境成本、勞動力成本、土地成本,並將本應該由政府提供的醫療、教育等公共品的巨大成本推給了沉默和匿名的社會。這樣,政府與強勢企業的資產負債表就變得靚麗無比了。看中國問題,不能僅僅只看政府與企業這兩張資產負債表,還必須看中國社會的資產負債表,看看這張負債表上我們巨大的環境負債、社會信任負債、道德上的負債以及種種無法被統計的負債。我們就能夠理解中國經濟增長的成本是怎樣被轉移的,被隱匿的。中國經濟增長以及「中國糢式」的祕密,可以在這三張資產負債表的對照及關系中找到。有必要強調的是,這些巨大的環境負債,社會信任負債,制度負債,公共品負債,都將成為在未來某一天重創中國奇跡的殺手。

換句話說,袁劍先生強調了社會和文化的因素。他認為殺雞取卵的經濟增長糢式對社會信任造成了很大破壞,從而造成社會成本的上升和經濟可持續發展的不可持續。由此,他提出要加快「ZZ」改革,袁劍還認為,解決之道是不再是人為地拔高經濟增長速度,而是要盡快建立一個經得起衰退沖擊的社會結構及政治結構,以免沖擊突然從天而降之時,中國社會成為一片廢墟。

三、展望中國經濟的未來

回顧历史是為了更好的展望未來。既然國家收攏財權已經大功告成,那麼未來將會發生甚麼呢?

在可預見的時間窗口內,未來可能會發生的幾件事,如下:

1)一部分一二線城市將抓住最後的窗口期大力賣地。《通知》規定從2021年7月1日才開始在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南試點,因此對於廣東、江蘇、北京和一些熱門省會的城市來說,還有半年的窗口期。地方政府一定會利用好這半年時間和剩下的兩次集中賣地,爭取多增加收入。

上述七省地裡面沒有包括:廣東(包括廣州、深圳),江蘇(包括南京、蘇州),以及北京、重慶、武漢、長沙、成都、廈門等這些經濟重鎮和熱門城市。由於這些大城市,一年的賣地收入都在幾百千億以上,因此,這些地方政府的領導肯定也利用這半年窗口期,好好賣一把地。

2)地方政府的基建將大幅縮減,同時地方政府公務員的收入將明顯減少。眼下,中國的絕大多數城際鐵路、高速公路、地鐵、大廈、廣場之類的基建項目,基本上是靠地方政府的賣地收入在維持和修建。如果這些幾百上千億的賣地收入劃歸中央,那麼必須要在未完工工程不爛尾和向中央申請新工程立項撥款之間做選擇,在新的幹部責任制下,地方政府概率會不再規劃新項目,而是先把手裡的做完再說。

比如,2016年京津冀規劃了3500公裡的城際鐵路,投資額可能達到6500億元,2030年完成。其中,北京至唐山的城際段鐵路裡程149公裡,設8座車站,建設工期4年,總投資449億元,要求2020年完工。但現在(2021年6月)還在施工中,預計2022年建成。

為了支持項目建設,北京的土地溢價收益的50%,被納入了軌道交通建設基金。天津、河北也差不多,但它們遠不如北京有錢,所以這些建設以北京為主。當時北京的如意算盤是:開通了城際高鐵後,附近的地價都會漲,然後繼續賣地,繼續建設。按現在的財稅改革,預計北京完成這段149公裡的鐵路後,大概不會再有完成3500公裡的雄心壯志了。

多少錢辦多少事,以後地方政府就是幫中央維持地方經濟的機構,一切建設國家說了算,統一由國家來設計,國家來安排。但是地方政府的積極性也不會完全為零,因為若明若暗的分成機制總是有的。只是國家有更大話語權。理論上,地方政府已經完全要看國家的臉色行事。這對地方政府發展經濟的積極性,肯定會有較大影嚮。

熱門城市的賣地收入除了搞基建,另一個大頭就是給地方政府公務員漲工資,發福利。舉個例子,蘇州市政府的公積金就比省直屬的明顯要高,因為江蘇要考慮全省,而蘇州只需要考慮自己就行了。而蘇州市政府有錢,當然可以多發。其實這在全國是普遍現象,富裕城市的市屬工作人員,平均收入(包括公積金)都是比較高的、而且不是高一點,而是高很多。比如杭州的街道辦,一年收入幾十萬很平常。以後這些富裕地區的當地地方政府有可能會降低工資,甚至裁員呢。

3)地方政府將鼓勵有實力的企業,特別是國企和房企進行舊城改造,並將開拓新的財源。也就是說,已經賣給企業的具有70年產權的地,企業怎麼搞是自己的事,地方政府有可能會抽取類似於管理費之類的各種費用,而不是不再搞甚麼大規糢賣地了。

地方政府並將開拓新的財源,比如,各種罰款或城市運營管理費等,比如現在各地很火的智慧城市建設和停車場數字化收費等。假設,一個大城市有200萬輛車,收繳和開拓了100萬個停車位,每個停車位每天平均收入30元,一年就能收30*365*100萬 = 10.95億。這些雖然相對於賣地收入是毛毛雨,但聊勝於無。關鍵是這些都是一次性建設,待資訊系統?停車位建好之後,每年維護費幾乎可以不計妥妥的穩定現金流。

4)熱門城市的土地熱度與現有的存量房,將越來越貴。這個不意味著,房地產企業就有機會了,因為還得看目具體的房企在一二三四線城市的土地儲備比例,以及能否扛過最近這一波行業大整治與監管收緊。不過,熱門城市現有的存量房,以及房企在這些城市的土地儲備,肯定會越發值錢,尤其是在大通脹的環境下。

5)國家將承擔起基建任務並實施積極財政政策。這是必然的,因為國家既然財權都收了上去,為了解決全國就業問題,就要承擔更大的責任。因此從這點來看,基建不可能不搞,甚至可能會繼續維持和擴大規糢。同時,由於地方政府發展經濟的積極性總體上降低,就業問題會越發嚴重,而且全國上千個市縣的賣地和經濟都由中央統一管理,效率方面是另一個問題。所以,從長期來看,國家的財政支出只能更大,更積極。

最後,四大名著的《三國演義》第一回,這麼寫到:話說天下大勢,分久必合,合久必分。從上個世紀九十年代的分稅制,到房地產市場化,再到賣地收入歸地方,今天所有財稅收入又重歸中央回歸全國一盤棋的糢式,這意味著中國財政治理糢式已經發生巨變,中國的經濟發展糢式已進入了新時代。

謹祝:我的祖國繁榮昌盛、社會和諧穩定、人民安居樂業!

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