陳欣:美國高鐵的利益博弈

2021年6月7日 08:14
来源:香港奇點財經特邀專欄作者 陳欣

奇點財經推送於6月7日

美國在高鐵建設和運營上舉步維艱,面臨著客運鐵路格局不佳、黨爭不斷、地方政府打小算盤、建設周期冗長、國有運營低效、成本居高不下等嚴重問題。主要原因是美國當前體制已形成既得利益的分割,高鐵帶來的正面溢出效應無法形成利益回流的閉環。

十三五期間,中國投入巨額資金加速建設高鐵。截至2020年末,中國高鐵運營裡程達到3.8萬公裡,提前建成了「四縱四橫」高鐵網,下一步目標是完成「八縱八橫」高鐵網。

面對中國近年來在基礎設施建設方面的成就,美國也意識到其落後的狀態。美國僅有一條700多公裡的阿西樂特快(Acela Express)能勉強被稱為高鐵,但大多數情況下平均時速僅略高於100公裡。拜登多次表示美國需要在高鐵上縮小與中國的差距。在 2021年3月31日拜登政府提出的2.3萬億美元《美國就業計劃》中,有800億美元專門用來對美國鐵路系統進行維修和現代化改造,年均投資100億美元。這是美國數十年來最大的鐵路投資計劃,但沒有明確提及要新建高鐵項目。

5月28日,拜登正式向國會提出了支出總額高達6萬億美元的2022財年聯邦政府財政預算。然而,其中相關基礎設施建設資金大幅縮水。《美國就業計劃》的支出減少為2.2萬億美元,時間則從此前的八年被延長至十年,其中的交通基礎設施建設的年均投資從776億美元被壓縮到600億美元以下。

為甚麼美國建高鐵總是「雷聲大雨點小」?

與中國「全國一盤棋」的理念不同,美國社會面臨著一系列龐雜繁複的利益博弈。

历史形成複雜利益格局

美國並非不能進行大規糢基建。實際上,美國在19世紀就開始大規糢修建鐵路網路,在1871到1910年的40年間,平均每年修建鐵路八千多公裡,1916年最高峰時,美國的鐵路正線裡程數超過40萬公裡,接近當時全世界鐵路總裡程的一半。

历史上美國鐵路大基建的背後是與中國當前糢式相近的政府支持政策。當時,美國聯邦政府和地方政府向私營鐵路公司無償贈予了鐵路沿線的大量土地,給予稅收優惠,並且發放貸款支持,這導致各鐵路公司競相開展新的線路建設。鐵路基礎設施的大發展極大地繁榮了當時的美國經濟,降低了物流和人流成本,帶動了工業發展。

美國早期的法律規定鐵路公司必須經營「涉及公共利益」的客運業務,初衷是迫使鐵路公司用盈利較好的貨運業務來補貼長期虧損的客運業務。然而,私營鐵路公司逐步產生的壟斷導致政府進行了嚴格管制,對運價進行限制,並將鐵路幹線進行分割。再加上客運量逐步向航空和公路轉移,導致私營鐵路公司虧損巨大、陷入困境。

為解決鐵路行業的系統性困難,1970年美國國會通過了《鐵路客運服務法案》,提供大量資金改組困境中的鐵路公司,並免除了它們提供客運服務的義務。美國政府在1971年5月創立了美國國家鐵路客運公司(美鐵公司),接管了鐵路客運經營權,由國家來給予財政資助和補貼。

與貨運鐵路公司的博弈

1980年美國又進一步出臺Staggers Rail Act解除了對貨運鐵路的管制,允許鐵路公司與客戶按照市場供需自由定價簽訂合約。在美國政府的幹預和扶持下,鐵路公司不斷增加對線路和運輸設備的投資,在鐵路貨運量增加的同時還實現了成本的顯著下降,其運輸效率已提升至世界各國前列。

2009年11月,巴菲特旗下伯克希爾哈撒韋公司斥資約260億美元將北美最大的伯靈頓北方鐵路公司私有化,之後取得了相當豐厚的回報。這充分說明貨運鐵路在美國的運輸體系中具有相對優勢。

然而,在客貨分營的架構下,專營客運的美鐵公司日子卻不好過。在其運營的21,400英裡北美鐵路客運網路中,75%的所有者是上市公司、地方政府和其它小型企業。由於自己擁有的鐵路軌道並不多,美鐵每年需要為使用路網支付不菲的費用。

目前美鐵公司運營的阿西樂特快採用的是客貨共軌糢式,需要線路上的貨運火車隨時停駛讓路,嚴重影嚮了貨運效率。而擁有路網的私營鐵路公司主要經營貨運,本身對鐵路速度的訴求不強,著重於降本提效的利潤最大化邏輯,不願意對現有鐵路網進行高速化改造。滯後的路網設施遠不能發揮高速列車的性能優勢,導致阿西樂特快競爭力不強,虧損嚴重。

解決這個問題的辦法只有建設新的高鐵專線,既可以充分發揮高速鐵路的優勢,還能大幅提升原有路網的貨運效率。但這無疑需要美國聯邦政府進行跨州層面的協調並投入巨額資金。

美國兩黨的政治博弈

而在美國,對於高鐵建設的態度首先是個政治問題。民主黨傾向於高稅負、大政府,而共和黨卻主張低稅負、小政府。

因此,美國的民主黨總統在任期中往往會提出大規糢基建計劃,並努力推動高鐵項目的建設。比如,克林頓政府為美鐵公司提供了升級東北走廊鐵路的資金,是2000年阿西樂特快開通的主要推動力。2009年,奧巴馬政府在《美國複蘇與再投資法案》中投入80億美元修建或改善鐵路,其中的 70億美元專門用於發展加州、佛州等地的高鐵項目。

奧巴馬曾雄心勃勃地在國情咨文提出在未來25年中要用高鐵連接美國80%的人口,並將其作為實現美國經濟複蘇的關鍵之一。為此,奧巴馬政府於2011年2月拋出了總額高達530億美元的六年投資計劃,用於推動城際高速鐵路網路的建設。此時,拜登正擔任美國副總統。然而,占據眾議院多數的共和黨人進行了強烈反對,認為在聯邦赤字高啓之時不應在高鐵上浪費過多資金,而且即使是部分高鐵項目可以建設,大部分資金也應來自於私營部門。最終,該項計劃未能獲得通過。2011年5月,奧巴馬政府僅向高鐵項目追加投資20億美元。

在拜登政府最初提出的2.3萬億美元基礎設施建設計劃中,民主黨計劃的資金來源主要是將企業所得稅率由21%提高到28%,並提高跨國公司和大型公司繳納的最低稅率。然而,美國兩黨在基礎設施建設的規糢和構成,以及資金的來源上存在主要分歧。5月27日共和黨提出的基建方案規糢為9,280億美元,仍大幅低於民主黨後續提出的1.7萬億美元縮水方案。而且,共和黨希望將資金全部用於實體基礎設施建設,而非照顧老年人和殘障人士等方面的「人力基礎設施」,並強烈反對通過提高公司稅和高收入個人的所得稅來為基建投資買單。

當前,拜登所在的民主黨控制著眾議院,而共和黨在參議院仍具有較強的制衡力,美國兩黨之間的激烈博弈使得大規糢高鐵建設提案很難通過。為避免遭到共和黨的反對,拜登政府只能弱化基建項目中關於高鐵的內容。

與地方政府的博弈

美國的政治體制具有較強的地方性,體現著基於地區分布和利益關系的博弈。美國的高鐵建設不僅需要聯邦政府的政治決心和資金支持,還離不開州、縣等各級地方政府的配合。

對於民主黨推動的高鐵建設,共和黨主導下的各州往往缺乏積極性,甚至還會進行抵制。比如,奧巴馬政府為開展高鐵項目的州提供了上百億美元的資金。然而,威斯康辛州、佛羅裡達州和俄亥俄州在共和黨州長勝選後,都終止了進展中的高鐵項目,並退回聯邦政府提供的高鐵補助。

作為民主黨的大本營,加利福尼亞州建設高鐵的意願較強,奧巴馬政府專門撥款35億美元對加州高鐵項目進行大力支持,州政府也發行了近100億美元的專項債券用於高鐵建設。但在共和黨出身的施瓦辛格擔任加州州長期間,高鐵項目並沒有甚麼進展。2017年2月,來自共和黨的特朗普在擔任美國總統後很快就宣布暫停發放對加州鐵道公司電氣化改造項目的6.47億美元撥款,對相關的加州高鐵項目產生了較大負面影嚮。在立項11年後,加州於2019年正式宣布放棄將舊金山與洛杉磯兩座大城市通過高鐵連接的原計劃,僅打算完成其中的一小段。背後的原因是「項目花費太多,耗時太長。項目幾乎沒有監管,透明度不夠」,加州高鐵項目預計成本從2008年的330億美元已攀升至2019年的770億美元,在其緩慢的工程進展下還在持續增加。

2020年9月,美國聯邦鐵路管理局正式批準了德克薩斯州的高鐵項目。該項目全長約386公裡,將連接休斯頓和達拉斯兩大城市,預計於2027年建成通車。然而,德克薩斯是美國共和黨的傳統地盤,時至今年初仍有沿線的多個縣出面反對高鐵的建設。未來德州高鐵是否能順利獲得資金並按時完成建設還未可知。

與美鐵公司的博弈

美鐵公司運營著美國唯一的高鐵線路阿西樂特快,是美國少有的國有企業,由聯邦政府控股。美鐵公司的董事會由美國總統任命,但需要美國參議院確認。在客貨分營的架構下,美鐵公司無法從貨運所得的盈利中彌補客運虧損,但仍被定性為一家營利性公司(for-profit)。然而,公司效率低下,連年虧損。

2020財年,美鐵公司從乘客收取的客票等收入約為12億美元,但運營費用卻高達42億美元,其中員工的工資福利近20億美元,人均11.4萬美元。如此高額的費用主要源於高度工會化的17,500名鐵路員工。此外,2019和2020財年美鐵公司銷售飲料和食物的收入分別僅有1.4億美元和7700萬美元。但據媒體報道,美鐵公司由於管理不善,每年在銷售飲料和食物上都產生數以億計的虧損。

面對美鐵公司的巨大經營資金缺口,美國各地州政府需要承擔數億美元的運營成本,並提供補貼和資本支持。即使如此,美鐵公司2020財年還是虧損了16.8億美元,比2019財年多了7億美元。2020財年,美國聯邦政府在20億美元常規撥款的基礎上,又額外提供了10億美元的新冠疫情補貼。

因此,即使是美國政府能夠大規糢撥款建設跨州高鐵網路,享有客運專營權的美鐵公司是否能有效承接也是問題。而如果由私營鐵路公司負責高鐵項目的建設和運營,對於政府是否應該提供高額補貼又會產生較大爭議。此外,鐵路部門的工會組織是美國民主黨的重要票倉,美國政府對高鐵的投入和經營也將考慮其利益。

紅利無法形成利益回流閉環

一種觀點是,美國地廣人稀,汽車和汽油的價格便宜導致居民汽車擁有率高,民航業也相當發達,因此並不需要花費巨資發展建設高鐵。

這種觀點在很多情況下具有其合理性,但並不能解釋美國在人口稠密的大城市之間也難以建設清潔、高效的高鐵。

高鐵項目考驗著一個國家統一協調和高效運營的能力。對於高鐵這樣的高投資、長周期、低回報的基礎設施項目,中國得以快速推進的原因是採用了「全國一盤棋」的理念。

比如,中國的地方政府往往將高鐵站點設在較為偏遠的城市新區,其目的是能最大程度上受益於高鐵沿線的土地增值,並願意投入大量資金與國鐵集團合作建設高鐵。中國已掌握了高鐵的關鍵技術,本身的基建能力又強,成本相對較低。盡管中國大部分的高鐵線路本身產生虧損,但其帶來了高鐵產業發展、貨運鐵路效率提升、地方經濟發展、溫室氣體減排等方面的正面溢出效應,中國各級政府都能快速達成共識、投入資源建設高鐵。

對比起來,美國高鐵面臨著客運鐵路格局不佳、黨爭不斷、地方政府打小算盤、建設周期冗長、國有運營低效、成本居高不下、私有土地主漫天要價、法律訴訟繁多、航空和公路等受損行業的游說等多方面問題。各級政府投入高鐵的巨額資金很可能面臨著拖遝的工程進度和不斷攀升的預算,最終無法如期落地。

我以為,美國在高鐵建設和運營上舉步維艱,主要原因是其當前體制已形成既得利益的分割。高鐵涉及的利益主體較多,而帶來的紅利被每個環節瓜分後,無法形成利益回流的閉環。美國當前採用的小政府糢式難以平衡涉及高鐵的龐雜繁複的利益訴求,美國高鐵還沒有出現可持續的發展糢式。

作者簡介:陳欣先生,香港奇點財經特邀專欄作家,現為上海交大上海高級金融學院會計學教授,長期從事會計與資本市場、公司財務及證券投資策略等方面的學術與應用研究,撰寫發表了數十篇學術論文和近百篇關於資本市場的分析文章,並曾在世界銀行、中國人民大學、中歐國際工商學院、麻省理工學院、奧胡斯大學、上海交通大學安泰經管學院、雲南省發改委等機構工作或訪問。

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